سیل پاکستان

فصلنامه معماری و فرهنگ . سال هفدهم. شماره‏ پنجاه‌وششم . بهار ۱۳۹۷ . صفحات ۸۶ تا ۹۱

. سیل بزرگ پاکستان در سال ۲۰۱۰: مروری بر تجربه اسکان پس از سانحه توسط برنامه اسکان بشر ملل متحد (هبیتات) .. . ۱۱ مرداد ۹۹

چکیده تحریریه:

سیل پاکستان در سال ۲۰۱۰ حدوداً چهار استانِ این کشور را به طور کامل تحت تأثیر خود قرار داد. میزانِ خرابی‌های حاصل از این سیل به حدی بود که دولتِ پاکستان تواناییِ بازسازی و رسیدگی به مردم را نداشت. در نتیجه سازمان ملل به یاری این کشور شتافت و دفتر برنامه اسکان بشر ملل متحد در پاکستان مسئولیت جمع‌آوری کمک‌های مالی و سامان‌دهیِ پروژۀ اسکانِ مناطقِ آسیب‌دیده را پذیرفت. این پروژه به دفتر هبیتات در پاکستان ارجاع شد و هدفِ آن تأمینِ حدود ۳۳ هزار مسکن نیمه‌آماده و زیرساخت‌های لازم برای حیات‌بخشی به شهرها و روستاهای ویران بود. هدفِ این مقاله معرفیِ این پروژه و بررسیِ نتایجِ حاصل از اجرای آن است. در این پروژه هماهنگیِ سیستمِ مدیریتِ کشوری و منطقه‌ای و محلی و همچنین نظارتِ سازمانِ ملل سبب شد که هزینه‌ها تا حد قابل قبول و موفقیت‌آمیزی به نتیجه برسد؛ به علاوه به کارگیریِ نیروی کار مردمی سبب ارتقای سطح کیفیِ ساختمان‌ها و ایجاد حس مالکیت در انجام پروژه شد. با این حال برخی کارشکنی‌های اداری و رانت‌خواری‌ها و کمبودِ تخصصِ برخی از سازندگان سبب هدر رفتن مقادیری از منابعِ مالی و تخریب تعدادی از خانه‌ها شد. به این ترتیب در این مقاله می‌توان مسیر طی شده برای به ثمر رسیدنِ پروژۀ هبیتات در پاکستان را دنبال کرد، نتایجِ آن را دید و بایدها و نبایدهایی که در اجرای چنین پروژه‌هایی لازم است را مرور کرد.


باران‌های موسمی در پاکستان امری دائمی است که در فصول و مناطقی مشخص اتفاق می‌افتد. اما در سال ۲۰۱۰ سیلی رخ داد که میزان تخریب بالای آن به تغییرات اقلیمی وابسته بود. بارانی شدید و ناگهانی باریدن گرفت. سیل در ابتدا مسیر طبیعی خود را طی کرد. اما زمانی که به مناطق بالای سند و حوالی شهر سکر[۱] رسید سیستم کانال‌کشی پیشرفته آبی که از زمان انگلیسی‌ها در پاکستان ایجاد شده بود، تاب نیاورد و سیلاب از این کانال‌ها به سمت ایالت بلوچستان پاکستان سرریز شد. البته به‌زعم برخی منابع، این زمین‌داران بزرگ و بانفوذ بودند که مسیر آب را در این منطقه منحرف کردند و بعدها هیچ نهادی پیگیر این موضوع نشد.

بلوچستان و جعفرآباد بخشی از مناطقی بودند که بیش‌ترین آسیب را دیدند. زمین و سبک خانه‌سازی و زیست مردم این مناطق آماده مقابله با سیل نبود. مردم این شهرها خانه‌هایی گلی داشتند و آب نیز به سختی در زمین‌های این شهرها نفوذ می‌کرد.


سیل پاکستان

سیل سال ۲۰۱۰ حدود ۲۰ منطقه را که عمدتاًً در ۴ ایالت واقع بودند، دربرگرفت و بخشی از مردم کشمیر هم از آن آسیب دیدند. ۲۰ میلیون نفر از سیل متأثر شدند و دولت پاکستان توانایی کمک به همه مردم را نداشت. بنابراین، با همکاری و نظارت و تأیید سازمان مدیریت بحران دولت پاکستان، سازمان ملل و سازمان‌‎های مردم‌نهاد (سمن) برنامه‌ای انسان‌دوستانه و اضطراری تهیه شد که از طریق مقر سازمان ملل در ژنو منتشر و طی آن برای کمک به آسیب‌دیدگان و دولت پاکستان درخواست کمک‌های بین‌المللی شد. در پاسخ به این برنامه و درخواست، دولت و مردم پاکستان کمک‌های نقدی و جنسی قابل‌توجهی دریافت کردند. دولت پاکستان به تنهایی و برای تأمین نیازهای فوری به هر خانواده مبلغ 25هزار روپیه کمک بلاعوض پرداخت کرد.

برنامه‌ ‎ریزی پروژه

دفتر برنامه اسکان بشر ملل متحد در پاکستان نیازهای خود را بر اساس استانداردهای سازمان ملل در بخش‌های سرپناه، آب و بهداشت و هم‌چنین زیرساخت‌ها متمرکز و ارائه کرد. چندین پیشنهاد از طرف دفتر هبیتات پاکستان در برنامه درخواست کمک‌های بین‌المللی ارائه شد و دولت ژاپن به‌عنوان کمک‌دهنده، بخشی از این پیشنهادها را با بودجه‌ای در حدود ۴۵ میلیون دلار پذیرفت. دولت انگلیس هم مبلغی در حدود ۳/۵ میلیون دلار برای بخش سرپناه به هبیتات تخصیص داد. این مبالغ برای ساخت بیش از ۳۳هزار سرپناه نیمه دائمی، ۲۲هزار سرویس بهداشتی و تعداد زیادی مرکز محله، کوچه، پیاده‌راه، لوله‌کشی آب و سایر زیرساخت‌های مورد‌نیاز هر روستا هزینه شد. هبیتات ۱۸ منطقه را پوشش داد؛ محدوده این سازمان از شمال پاکستان در مرز افغانستان شروع می‌شد و تا جنوب سند و کراچی می‌رسید که در این محدوده اقلیم‌ها و معماری متنوعی وجود داشت.


سیل پاکستان

هبیتات پاکستان پیش‌تر تجربه بازسازی پس از زلزله کشمیر را نیز داشت و این موضوع تأثیر مثبتی در ارتباطات مؤثر با سازمان مدیریت بحران و هم‌چنین در سرعت‌ عمل و متشکل کردن تیم بازسازی برجای گذاشت. ژنرال ندیم، رئیس وقت سازمان مدیریت بحران پاکستان، از دفتر هبیتات درخواست کرد که الگوهایی ارزان و در حد توان مالی مردم پاکستان برای ساخت در مناطق سیل‌زده معرفی کند. هبیتات در مدتی کوتاه 50 تیم مهندسی را سازماندهی و به مناطق مختلف گسیل کرد. تیم‌ها به شناسایی و مستندسازی معماری بومی پرداختند و نتایج ارزیابی به سندی تبدیل شد که طیفی متنوع از معماری بومی را از معماری سنگی مناطق سردسیر تا خانه‌های ساخته‌شده با شاخه‌های درختان در مناطق جنوبی شامل می‌شد.

هبیتات بر مبنای این مطالعات ۱۲ مدل بهینه را با برآورد هزینه هر یک پیش‎بینی کرد. سازمان مدیریت بحران و سازمان امور مهندسی پاکستان این مدل‌ها را تأیید کردند. مدل‌ها[۲] در کارگروه سرپناه سازمان ملل نیز مقبول واقع شدند. این مدل‌ها برگرفته از معماری بومی و با اصلاحاتی در سازه برای مقاومت بیش‌تر طراحی شدند. به‌طور میانگین برای هر سرپناه ۸۰۰ دلار هزینه تخمین زده شد.


سیل پاکستان

بسیاری از روستاهای پاکستان، امکانات زیرساختی و بهداشتی لازم را نداشتند و امکانات یاد‌شده برای نخستین‌بار در این روستاها ساخته می‎شد. برای مثال سرویس بهداشتی در این روستاها وجود نداشت و ساخت آن همراه با برگزاری کارگاه‌ها و ارائه فرهنگ نظافت شخصی به مردم روستایی بود. هبیتات در تجارب پیشین[۳] دریافته بود که امکانات بهداشتی باید با زیرساخت‌هایی همچون تأمین آب همراه شود تا در عمل قابل‌استفاده باشند. درواقع خانه به همراه خود نیاز به زیرساخت‌ها را نیز در پی خواهد داشت و این زیرساخت‌ها بسته به نیازهای روستاها متفاوت هستند.

جمعیت بسیار زیاد آسیب‌دیده، هبیتات را بر آن داشت تا به دنبال سازوکاری برای پوشش بیش‌ترین تعداد جمعیت باشد. جامعه هدف برنامه هبیتات شامل خانوارهایی بود که بنا بر تعریف سازمان ملل «آسیب‌پذیر» تشخیص داده می‌شدند. پس یکی از بخش‌های مهم این پروژه شناسایی افراد آسیب‌پذیر بود. در میان همین گروه هم برخی «آسیب‌پذیر‌تر» شناخته می‌شدند که شامل خانواده‌هایی که سرپرست آنها زن یا نوجوان بودند، سالمندان و افراد معلول می‌شد. مقرر شد تا خانوارهای «آسیب‌پذیر» تنها نیمی از هزینه خانه را تقبل کنند و نیم دیگر این هزینه از سوی هبیتات پرداخت شود. نیمی از هزینه که سهم افراد بود می‎توانست علاوه‌بر پول شامل نیروی کار خودشان یا حتی مصالح و در و پنجره‌هایی باشد که از خانه قبلی باقی مانده بود. هبیتات کل هزینه مسکن گروه «آسیب‌پذیرتر» را که درصد اندکی از هر روستا را تشکیل می‌دادند و تعدادشان در همه روستاها یکسان نبود، تقبل کرد.

هبیتات معتقد بود اگر مردم نیمی از هزینه را به طریقی تأمین کنند خود را صاحب پروژه می‌دانند. شاید اگر کل کار به صورت رایگان در اختیارشان قرار می‌گرفت به اهمیت آن پی‌نمی‌بردند. اما وقتی ۵۰ درصد آن را خودشان بپردازند یا از نیروی بازو استفاده کنند یا مصالح تأمین کنند آن وقت حس مالکیت نسبت به پروژه تقویت می‌شد. در واقع نوعی از توانمندسازی نیز در این تصمیم وجود داشت و تلاش می‎شد تا صاحب‌خانه و اهالی محل در کل مسئولیت خود را تشخیص ‌دهند و آن را اجرا ‌کنند.

اجرای پروژه

هبیتات در بخش اجرایی، با فرماندار و مقامات ناحیه‌ای[۴] کار کرد. تقسیمات کشوری در پاکستان از تعدادی ایالت[۵] تشکیل شده که هر ایالت شامل تعدادی ناحیه است و هر ناحیه یک فرماندارِ مسئول دارد. هبیتات به سازمان مدیریت بحران گزارش می‌داد و امور اجرایی در نواحی انجام می‌شد.

پیش از هر اقدامی فهرست افراد آسیب‌دیده در هر منطقه از فرماندار گرفته می‎شد. سپس تیم‌های فنی و مددکاری هبیتات وارد روستا شده و بعد از مشورت با ریش‎سفیدان و مسئولان محلی، به ارزیابی فهرست آسیب‎دیدگان می‌پرداختند. بعد از شناسایی اولیه خانوارهای آسیب‌پذیر و آسیب‌پذیرتر، با همکاری مسئولان مراکز محله‌محور نقشه اقدام برای بازسازی خانه یک اتاقه براساس الگوهای هبیتات، سرویس بهداشتی و هم‌چنین اقدامات بازسازی زیرساخت‌های هر روستا تعریف و تأیید می‌شد. سپس اجرای نقشه اقدام از سوی هبیتات طراحی مهندسی و هزینه‌گذاری می‌شد تا به تأیید مراکز محله‌محور برسد.

هبیتات از ظرفیت مراکز محله‌محور برای اجرای کار استفاده کرد. این مراکز در دهه ۱۹۶۰ و به همت بنیان‌گذاران توسعه در پاکستان ایجاد شده‌اند و دارای شخصیت حقوقی هستند. در این نمونه نیز اگر همکاری با این مراکز نبود با توجه به پیچیدگی‌های اداری، سرعت کار بسیار پایین و دسترسی به برخی مناطق غیرممکن بود.


سیل پاکستان

هبیتات قرارداد ساده و خاصی را با مرکز محله‌محور در هر روستا برای اجرای نقشه راه در همان روستا منعقد کرد. مراکز محله‌محور بازوی اجرایی هبیتات در هر روستا بودند. هر روستا یک نقشه اقدامات داشت که با همکاری مردم و مدیریت مراکز محله‌محور، بعد از ورود و شناسایی، روی کاغذ و در بسیاری موارد به‌صورت دستی، تهیه می‌شد. این نقشه مکان خانه‌ها، زیرساخت‌ها، منابع و ساختمان‌های عمومی را مشخص می‌کرد. مهندسان هبیتات نقشه اقدامات را به برنامه بازسازی تبدیل می‎کردند و همراه با بودجه در اختیار مرکز محله‌محور قرار می‎دادند. برنامه بازسازی مشخص می‌کرد با توجه به بودجه و نیازها چه اقداماتی قابل اجرا هستند. این اقدامات علاوه‌بر ساخت مسکن، زیرساخت‌ها را نیز با توجه به نیاز هر روستا پوشش می‌دادند. بسته به نیاز، برای برخی روستاها راه، مسجد، مدرسه، شبکه فاضلاب و یا ساختمان مرکز محله‌محور تأسیس شد.

این پروژه ۱۷ دفتر ــ۱۲ دفتر محلی، ۴ دفتر منطقه‎ای و ۱ دفتر در پایتخت ــ با بیش از ۷۵۰ کارمند مستقر داشت. مراکز محله‌محور طبق قرارداد مسئول اجرای پروژه اعم از خرید مصالح ساختمانی، مصرف بودجه برای اجرای برنامه اقدام و تأمین نیروی کار بودند. در هر قرارداد ۳ یا ۴ پرداخت صورت گرفت و نمایندگان هبیتات روزانه بر کار مراکز محلی نظارت کردند.

برخی استثناها در زمینه اجرا وجود داشت. برای مثال در بخش بلوچستان پاکستان نهادهای محله‌محور تأسیس نشده بودند و هم‌چنین نظام ارباب و رعیتی مالکیت مردم بر خانه‌هایشان را نقض می‌کرد. در این مناطق هبیتات پیش از هر چیز یک نهاد محله‌محور تأسیس کرد و این نهادسازی چیزی حدود 6‌ماه عملیات بازسازی را در بلوچستان به تأخیر انداخت. هبیتات با تکیه بر مسئولیت قومی اربابان این منطقه نسبت به مردم محلی، تلاش کرد تا با آنها به توافقاتی دست یابد. این توافقات تضمین می‌کرد تا افراد از خانه‌ها جابه‌جا نشوند. شدت آسیب‌دیدگی با توجه به نبود آمادگی در این ایالت بالا بود و با وجود عدم امنیت مالکیت در بحث زمین، هبیتات مجبور بود تا با دستیابی به توافقات، کار بازسازی را پیش ببرد.

در یک مورد نیز، جابه‌جایی روستا ضروری بود. این جابه‌جایی موفقیت‌آمیز بود اما نتیجه نشان داد که روش جابه‌جایی بسیار پرهزینه است. روستای گل‌محمد گندرو در ناحیه تاتا در ایالت سند از کنار رودخانه سند که منطقه‎ای ناامن بود به بالای تپه‌ای در چندصد‌ متری محل اولیه منتقل شد. این کار به کمک مرکز محله‌محور و فرماندار انجام شد. اراضی جدید روستا در محدوده مالکیت دولت بودند. مدیر هبیتات موافقت فرماندار را جلب کرد و برای اهالی سند مالکیت گرفت. این سندها تا چند سال قابلیت خریدوفروش نداشتند تا سکونت واقعی در روستا جا بیفتد. همین‌طور بعد از این جابه‌جایی صدای اعتراض روستاهای اطراف بلند شد و فرماندار با گفت‌وگو آنها را آرام کرد. جابه‌جایی هزینه‌هایی همچون انتقال آب از رودخانه به بالای تپه را نیز دربرداشت. درنهایت لوله‌کشی و فاضلاب به تأسیسات روستا اضافه شد.


سیل پاکستان
سیل پاکستان

ارزیابی پروژه

تیم ارزیابی از سه متخصص پاکستانی، فیلیپینی و امریکایی تشکیل شده بود. مشکل بودن تردد برای افراد خارجی ــ به دلیل ایمنی آنها ــ سبب شد در بعضی از نقاط تنها ارزیاب پاکستانی حاضر شود. با توجه به وسعت مناطق تحت‌پوشش، پروژه موفقیت‌آمیز ارزیابی شد.

نتایج ارزیابی نشان داد که در برخی از نقاط سرویس‌های بهداشتی استفاده نشدند. نمایندگان هبیتات پاکستان توضیح دادند که تیم‌هایی برای آموزش بهداشت به روستاها رفته‌اند و مدتی زمان لازم است تا فرهنگ استفاده از سرویس‌های بهداشتی نهادینه شود. تیم طراح و مدیریت پروژه امیدوار بود تا پیش از هر گروه دیگری، زنان و دختران از این سرویس‌ها استقبال کنند؛ چراکه نبود سرویس بهداشتی آسیب‎های بهداشتی و امنیتی زیادی برای زنان به دنبال داشت. همین‌طور ارزیابان معتقد بودند با توجه به‌ شدت آسیب، لازم بود مردم تنها 30 درصد هزینه ساخت مسکن را تأمین کنند.

یکی از موارد ناموفق در پروژه مرتبط به بحث فساد اداری گسترده در پاکستان بود. بعدها مشخص شد برخی از تیم‌ها در این پروسه درگیر رشوه‌ شده بودند و بدین ترتیب برخی زمین‌دارها خود را به‌عنوان افراد آسیب‌دیده معرفی کردند. تقریباًً در ۵ روستا این اتفاق افتاد. بااین‌حال با در‌نظر گرفتن تعداد ۳۳هزار سرپناه این رقم قابل اغماض بود. همین‌طور در چند جا مشخص شد که نمایندگان مراکز محله‌محور کار را پیش نبرده‌اند و حدود ۲۰۰هزار دلار از مجموع ۴۵میلیون دلار بودجه پروژه از بین رفت.

همین‌طور، مردم بخش کوچکی از ایالت بلوچستان الگوی خانه‌های گلی را انتخاب کردند که سیل بعدی در سال ۲۰۱۲ آن را تخریب کرد و حدود ۲۰۰۰ سرپناه از بین رفت. بعدها مشخص شد الگوی گلی هبیتات در این منطقه به درستی اجرا نشده است.


سیل پاکستان
سیل پاکستان

درس‌هایی از سیل پاکستان

. هماهنگی امدادرسانی و بازسازی در سطوح ملی، ایالتی و محلی بین مسئولان کشوری، هماهنگی کمک‌های مردمی و سامان‌دهی نیروهای مردمی داوطلب، هماهنگی با نهادهای بین‌المللی در صورت ورود، اقتدار فرماندهی و جلوگیری از هرج‌ومرج و ورود افراد دلسوز ولی سامان‌دهی‌نشده به مناطق سانحه‌دیده از ضروریات ابتدایی پس از هر سانحه‌ای است.

. هماهنگی امدادرسانی و بازسازی در سطوح ملی، ایالتی و محلی بین مسئولان کشوری، هماهنگی کمک‌های مردمی و سامان‌دهی نیروهای مردمی داوطلب، هماهنگی با نهادهای بین‌المللی در صورت ورود، اقتدار فرماندهی و جلوگیری از هرج‌ومرج و ورود افراد دلسوز ولی سامان‌دهی‌نشده به مناطق سانحه‌دیده از ضروریات ابتدایی پس از هر سانحه‌ای است.

. مسئله شناسایی قربانیان و کسانی که در حقیقت آسیب دیده‌اند بحث مهمی است که در سیل پاکستان به‌درستی انجام شد. در مواقع بحران ضروری است تا ارزیابی دقیقی صورت گیرد تا کمک‌ها در اختیار افرادی که واقعاً آسیب دیده‌اند قرار گیرد. به این منظور لازم است که ورود افراد غیرمحلی به مناطق بحران‌زده، مدیریت و کنترل شود. هم‌چنین از ازدحام بی‌مورد و مخرب جلوگیری شود.

. نکته دیگر، نوع امدادرسانی و حفظ کرامت انسانی آسیب‌دیدگان است. در رویداد جابه‌جایی مردم در مناطق درگیری با طالبان مشاهده شده بود مردم از مناطق مناقشه با ماشین و با پای پیاده به راه افتاده بودند و در مسیر، مردم دیگر مناطق و خیرین دیگ‌های بزرگ غذا برایشان آماده کرده بودند. در مناطق سیل‌زده هم موارد مشابهی دیده می‌شد. این ‌نوع واکنش کاملاً مردمی بود چون دولت پاکستان بودجه و توانی برای چنین کارهایی نداشت. بااین‌حال شأن افراد در این میان حفظ می‌شد و البته مهم است که در هنگام کمک‌رسانی به افراد آسیب‌دیده، کرامت انسانی این افراد حفظ شود.

. با توجه به آسیب‌دیدگی جانی و مالی سانحه که در روحیات و روان آسیب‌دیدگان اثرگذار است، باید هر چه زودتر خود مردم برای اقدامات اسکان موقت و بازسازی به کار گرفته شوند تا هم مشغولیت آنها به کار و تلاش و هم کسب درآمد، هر چند ناچیز، به کاهش آثار سانحه و بازگشت تدریجی به شرایط عادی زندگی‌شان منجر شود.

. در بازسازی باید تا حداکثر امکان از منابع محلی برای ایجاد اشتغال و درآمد، توانمند‌سازی محلی و مدیریت محلی استفاده شود و اگر برخی منابع وجود ندارند، به کمک سرمایه‌گذاران محلی شتافت تا منابع لازم را ایجاد و در توسعه اقتصادی ـ‌ ‌اجتماعی منطقه آسیب‌دیده همت کنند.

  به‌طور کلی می‎توان عوامل موفقیت این پروژه را در نکات زیر خلاصه کرد:

. حمایت از تلاش‌های خود مردم برای بازسازی و احیا؛

. تعیین نقش ذی‌نفعان به‌عنوان راهبران اصلی پروژه؛

. تأمین حداقل زیرساخت‌ها به‌صورت کنترل‌شده و مشخص؛

. پرداخت هزینه‌ها همگام با پیشرفت فیزیکی پروژه و حصول اطمینان از کارایی؛

. تسلیم مسئولیت‌ها و قدرت تصمیم‌گیری به جامعه‌ محلی (مردم) و گروه‌های اجرا و نظارت در محل برای ایجاد احساس مالکیت، تعلق و مسئولیت مردم نسبت به سرنوشت خود؛

. حمایت مداوم از بسیج منابع فنی و نیروی انسانی؛

. به‌کارگیری روش‌های شفاف.

  همین‌طور گزینه‌های زیر نقاط ضعف را مشخص می‌کنند:

. سازمان‌های مردمی احداث‌شده برای پیشبرد پروژه عملکرد بهتری نسبت به سازمان‌های مردمی موجود داشتند؛

. مهارت‌های ساخت‌و‌ساز به‌طور کافی و برابر در روستاها آموزش داده نشد؛

. در مواردی که جامعه‌ محلی ضعیف بود، اعضای هیئت امنای محلی (دهیاری) نتوانستند شفافیت لازم را در گزارش‌ها رعایت کنند.


[1] Sukkur

[2] خانه‎‌ها از فونداسیون، دیوارهایی با مصالح آجر و سیمان و سقفی سبک تشکیل شده بودند. این خانه‌ها برای محافظت در برابر سیل ساختاری متشکل از پی، ۹۰ سانتی‌متر روکش سیمـان بالای زمین، یک پلاستیـک برای دفع رطـوبت و ۹۰سانتی‌متر هم عایق سیمانی بودند.

[3]  بـازسـازی پس از زلزله در زیـارت بلوچستـان در سـال ۲۰۰۸ و برنـامه کمک به افراد جـابه‌جـا شده در منـاطق درگیری با طالبان در سال ۲۰۰۹.

[4] District commissioner

[5] Province

شهر

۵۶اسکان موقتبازسازی پس از سانحهسارا ثابتسازمان ملل متحدسیامک مقدمسیل پاکستانمسکن در پاکستانهبیتات

امکان ارسال دیدگاه وجود ندارد!